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珠海市人民政府关于印发珠海市数据要素市场化配置改革行动方案的通知(珠府函〔2021〕296号)

珠府函〔2021〕296号

各区政府(管委会),市政府各部门、各直属机构:

  现将《珠海市数据要素市场化配置改革行动方案》印发给你们,请认真组织实施。实施过程中遇到的问题,请径向市政务服务数据管理局反映。


珠海市人民政府

2021年11月12日



珠海市数据要素市场化配置改革行动方案

  人类社会已进入信息社会和数据时代,大数据被誉为经济领域的“新石油”,数据要素市场化配置改革,是党中央激活数据这一新要素巨大潜能所作出的重要决策部署。当前,数据要素市场化配置尚处于起步阶段,仍然面临着数据权属、开放、流通、交易、监管等方面的诸多瓶颈和制约。为进一步打通数据壁垒,促进数据流动,以“开拓者、实干家”的精神,全面发挥数据要素助力特区经济社会高质量发展的战略性和全局性作用,现就加快珠海市数据要素市场化配置改革制定如下行动方案。

  一、总体要求

  (一)指导思想

  以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,深入落实党中央、国务院和广东省关于要素市场化配置的决策部署,坚持敢闯敢试、敢为人先,以思想破冰引领改革突围,坚持新发展理念,以促进公共数据有序流通和加快数据要素市场培育为主线,以壮大数字经济发展能级和提升城市现代化治理能力为着眼点,以公共数据和社会数据的充分融合为着力点,以“有效市场、有为政府”为原则,不断破除阻碍数据要素自由流动的体制机制障碍,不断扩大高水平开放格局,持续培育高质量数据市场,加快完善高可靠管理制度,构建全时空、全方位、全领域、全环节的数据要素资源体系,充分开发利用数据成为珠海经济社会转型升级的新治理力和新生产力,有力促进经济特区“二次创业”加快发展,有力支撑现代化国际化经济特区的各项任务高质量完成。

  (二)基本原则

  统筹高起点与细落实。紧扣珠海新时代中国特色社会主义现代化国际化经济特区的使命定位,高位起势,探索建立开放型数字经济新体制,同步推动数据要素的流动型开放和数据规则的制度型开放,全面夯实数据要素开发利用、流转交易、监管保护、技术创新、管理体制等一系列基本制度。以操作性、落地性为导向,细处发力,在数据定规保障、珠澳跨境数据合作、公共数据开发利用、特色数据产业发展和交易市场培育等方面,先行先试,打造全国数据要素改革创新示范。

  统筹双循环与双驱动。立足数据要素国内大循环和国际大循环,围绕珠澳合作的刚性数据需求,建立“一国两制”政治框架下的珠澳融合数字服务新体系,推进两地数字治理新体验。加快推进数据要素高效融通的基础设施建设,打造一批示范性、引领性和标志性的试点项目,形成数据要素价值释放的跨境新模式。推动政府侧和社会侧供给与需求的双向驱动和充分融合,实现“有为政府、有效市场”的良性循环互动。

  统筹建制度与保安全。制度先行,建立以目录、登记、评估为核心的公共数据管理制度,促进公共数据开发利用的常态化、程序化、闭环化。建立以统计、交易、监管为核心的社会数据管理制度,保障社会数据汇聚流通的高效和有序。建立公共数据和社会数据融合的“数据特区”,通过数据运营和场景打造带动政府侧和社会侧两侧数据能力同步提升。以安全托底,强化安全制度建设,提升安全监管能力,确保国家安全和个人隐私零容忍,创新运用区块链、隐私计算等新技术,保障数据安全使用。

  统筹强经济与善治理。建立以城市发展能级跃迁、数字经济高质量发展、特区现代化治理能力为主要指标的数据要素发展观测体系。通过数据要素制度建设和数据保障能力建设,促进公共数据和社会数据的独立和融合发展,真正实现数据要素的自由、高效和有序,不断为传统经济转型升级、数字经济创新发展、便民服务智能高效、城市治理规范精细提供全局性、基础性、精准性的数据赋能。

  (三)发展目标

  到2023年,以一套科学完备的制度框架、一个珠澳融合的跨境体系、一个活力效能的特色市场、三百个数字化转型的创新应用构建珠海特色的“三一、三百”数据要素发展新格局,数据要素管理制度框架基本完备,珠澳融合数字服务平台发挥实效,跨境数字服务引领珠澳融合生活和产业融合的模式基本成型,卫星遥感特色数据产业全国领先,智慧化服务、智能化治理、精准化决策的百新场景初具规模,城市现代化治理能力进一步提升,数字经济总体规模进入粤港澳大湾区第一梯队。

  到2030年,“政府侧供给激发社会侧需求、政府侧需求带动社会侧供给”的双向驱动机制基本建立,全市数据资源配置能级全面提升,打造成为国内数据要素资源高地和国际化数据融合支点,为数字经济发展和城市精细治理提供源动力,为全国数据要素市场化配置提供创新标杆、重要窗口和试验平台,为全面实现珠海新时代中国特色社会主义现代化国际化经济特区的使命定位提供丰沛可靠的数据要素新动能。

  二、主要任务

  (一)加快制度建设,建立数据要素规范保障体系,为全面数据赋能提供坚实的制度保障

  积极探索数据要素领域的首创性改革、引领型开放和开拓型创新,加快推动数据立法,建立健全政策法规体系,以公共数据制度体系和数据市场政策体系的完善建立为抓手,全面促进数据要素管理的体系化、标准化、规范化。

  1.健全公共数据资源开发利用制度框架。从职责分工、组织管理、运维模式、成效评估、安全保障等多方面建立符合数据资源特性的制度体系。修订升级《珠海市公共数据资源管理办法》,明晰公共数据管理权责,建立数据常态化登记机制,形成公共数据资源登记簿和资产登记簿。制定《珠海市首席数据官管理办法》,配套组建数据运营专业化队伍。制定《珠海市公共数据授权运营管理办法》,推动公共数据专业化运营。制定《珠海市多元化公共数据开放管理办法》,以无条件开放、定向开放、授权开放多渠道方式加强公共数据的社会化应用。制定《珠海市引入和使用社会数据管理办法》,规范政府数据服务项目管理,建立政府引入社会数据的机制,推动社会数据和公共数据深度融合。制定《珠海市公共数据资源治理能力成熟度评估(PDMM)管理办法》,客观评估部门公共数据开发利用的“长短板”,形成以能力提升为“指挥棒”的数据开发利用模式。制定《珠海市公共数据安全管理办法》,搭建数据安全技术框架,夯实数据安全基础底座。

  2.建立数据市场发展和监管的政策体系。发布《珠海市特色数据产业发展五年行动计划》,加快发展以卫星遥感、海洋监测等特色数据为核心的本地化特色数据产业。探索数据行业统计规范管理,实现对社会数据资源总量、结构、质量的高效掌握。建立数据市场跨部门协同监管机制,保障数据市场发展的高效有序。出台《珠海数据要素市场信用管理办法》,规范数据要素市场主体行为,建设数据要素市场信用体系,营造良好市场环境。

  (二)深化珠澳合作,打造跨境数据服务能力体系,为两地全方位合作提供坚实数据底座

  以珠澳融合数字服务平台为底座,落地跨境创新服务,推动珠澳两地数字化无缝衔接。以政产学研跨境合作机制为驱动,实现更大范围、更加深入的融合创新。以跨境数据有序流通为导向,积极探索跨境数据流通新模式、新业态。

  3.建立珠澳融合数字服务平台。在珠澳全方位合作的新格局下,探索建立跨境融合的开放型、合作型、示范型数字政府,构建珠澳融合数字服务基础支撑平台,围绕跨境政务服务、营商环境、社会民生等应用场景打造珠澳跨境服务品牌,强化两地居民就业、创业和生活高水平体验。

  4.构建跨境数据服务政产学研合作机制。组建珠澳跨境数字服务联盟,搭建两地政产学研合作交流平台,推动两地政府机构、企事业单位、社团组织、高等院校、科研院所等多主体间的跨境交流和深度合作,探索构建跨境数据高效有序的流通机制,优先推动信用、医疗等基础性数据的跨境流通,并以数据流通推动人才、资金、技术等要素的跨境流通应用。引入海内外高端业务和技术融合型人才,组建珠澳融合数字化研究院,打造高层次决策分析数据研究团队,围绕经济发展、城市治理、民生服务、生态环境等领域和专题,定期为市委市政府领导提供决策支持,构建数字时代党委政府决策多元机制,形成“政策研究+数据分析+数据推演”的三维体系。

  5.推动跨境数据有序流通。配合服务好广东省支持横琴粤澳深度合作区探索建立“数据海关”,开展跨境数据流通的审查、评估、监管等工作。作为省公共数据资产凭证试点单位,积极推动公共数据资源资产化工作,落地跨境数据资产服务场景,探索跨境数据流通新模式、新业态,促进两地跨境数字产业化和产业数字化的加速转型和多元发展。

  (三)变革管理模式,健全公共数据开发利用体系,为经济社会转型发展提供强劲主动力

  构建珠海特色的公共数据资源开发利用“1+4”新体系,培育建成数据管理、运营的新型“公共数据观”,以公共数据全生命周期精准管理确保数据“看得清”,以公共数据资产管理制度和采购制度革新确保数据“管得牢”,以公共数据回流、共享、开放新路径确保数据“找得到”,以数据融合和技术创新落地百个城市数字化转型特色场景确保数据“用得好”。

  6.强化公共数据的全生命周期管理,确保“看得清”。

  (1)编制珠海市公共数据资源目录清单。以三定职责和政务服务、监管事项为基础,全面梳理全市公共部门在履行公共服务和公共管理时所需信息资源,建立全市公共数据资源愿景清单,作为各部门信息资源建设的总体蓝图,精准推动部门数据资源建设对标提升,支撑数据管理部门在评估各部门数据管理能力时做到按图索骥、有的放矢。

  (2)完善公共数据普查登记制度。建立公共数据资源周期性普查机制,全面系统摸清公共数据资源情况,为制定数据资源规划发展目标提供依据。建立信息化项目数据资源常态化登记机制,以信息化项目审验为抓手,实现公共数据资源日常登记、汇聚,建立公共数据资源登记簿和资产登记簿,强化统一扎口管理。

  (3)开展公共数据资源治理能力成熟度评估。建立科学量化的公共数据资源治理能力成熟度评估模型(PDMM),定期开展全市数据治理能力成熟度评估工作,客观反映各区各部门的数据资源管理现状问题和发展态势,形成一体化、协同化的数据治理模式。

  7.探索新型公共数据资产管理制度,确保“管得牢”。

  (1)建立公共数据资产的综合管理架构。建立财政、数据管理、国资、发改、审计等多部门协同的公共数据资产综合管理架构。财政部门负责公共数据资产政策制定。数据管理部门负责数据资源建设统筹管理。国有资产监督管理部门负责本级履行出资人职责国有企业的经营类、资产类数据资产日常管理。发改部门负责政府投资项目涉及公共数据资产建设投资保障。审计部门依法根据年度审计项目计划对财政资金购买数据资产的跟踪审计,确保财政资金所产生数据资产的使用效益。

  (2)建立以数据服务购买为核心的项目采购制度。推动政务信息化项目采购的理念变革和制度变革,构建以公共数据资源聚合创新、有序流通为导向的信息化建设统筹机制,完善定价标准,实现从信息技术和平台应用采购到数据资源和数据分析能力采购的转变,推动政务信息技术应用从IT到DT的跨越。

  8.创新公共数据共享开放的新路径,确保“找得到”。

  (1)建立六级数据回流共享通道。充分发挥国家一体化共享平台和数字政府建设成果,加强珠海政务大数据分节点建设,完善以“数据回流”赋能基层创新的省、市、区、街道(乡镇)、社区(村)、网格六级数据共享机制,以时空化的精准网格数据助力政务服务新应用、数字社区新治理、市场监管新模式。

  (2)开展公共数据授权运营。创新公共数据开发运营模式和授权运营机制,组建融运营载体、运营平台、解决方案和应用场景于一体的公共数据资源综合运营商,建立数据安全技术支撑平台,探索推动公共数据资源流通凭证管理,促进政府和企业间数据高效、安全流动。

  (3)构建多样化数据开放渠道。完善公共数据开放目录管理机制,探索分级分类开放模式,健全公共数据定向开放、授权开放管理制度,有序释放公共数据进入市场流通,优先推动企业登记监管、卫生、交通、气象等高价值数据集向社会开放。开发多样化公共数据开放路径,面向高校和研究机构,建立科研导向的便捷公共数据访问机制,简化数据访问程序,最大化满足科研机构对公共数据的需求。

  9.搭建城市数字化转型的特色场景,确保“用得好”。

  加快建设5G、物联传感、算力中心等新型基础设施,加强运用大数据、云计算、人工智能等新兴技术手段,以社会治理网格化为基础、以数字政府“一网统管”为基地、以信用体系建设为引导,推动“百新智能场景”专项行动,打造一个智慧化服务、智能化管理、精准化决策的数字化珠海。

  (1)夯实一体化数字政府基础底座。完善数字政府基础支撑能力,构建更加完备、集约高效的政务云平台、政务网、政务大数据中心,充分应用横琴人工智能超算中心能力,探索构建边缘计算资源池、区块链服务平台等公共性基础底座,实现全市新型基础设施的合理配置和有效利用。

  (2)打造100个智慧化政务服务场景。进一步推动公共数据和社会数据深层次融合,以大数据分析和人工智能技术为支撑,全场景定位服务对象,精准推送无感服务,从被动式服务向智能化“投喂式服务”转变,以互联网思维打造更加智能便捷的数字化公共服务能力。聚焦医疗、养老、教育、文化、社会及住房保障等重点民生服务领域,持续提升群众满意度和获得感,打造民生幸福样板城市。

  (3)打造100个智能化城市治理场景。深化六级数据回流共享体系,充分利用物联网、视联网等技术,构建城市治理知识库和算法库,智能感知城市设施、交通、环境、人流、网格等运行动态,提升智能发现问题、高效分析问题、自动流转处置的数字化能力,形成城市智能化治理闭环。聚焦自然资源、生态环境、基层治理、应急救援、交通秩序等领域,不断提升政府治理的科学化、精细化水平,打造智能治理创新标杆。

  (4)构建100个精准化科学决策场景。充分应用高精度时空数据,全面融合城市治理全要素图层,运用CIM、BIM等技术,构建城市智能决策中枢,实现决策指挥的实时化和可视化。聚焦经济调节、市场监管、产业升级、城市建管等领域,提升支撑市委市政府领导“揽全局、抓问题、定目标、做安排、盯落实和调方案”的数字化能力,全力促进珠海构建创新发展先行区。

  (四)坚持双轮驱动,培育特色数据要素市场体系,让数据成为特区城市能级壮大倍增器

  坚持“有为政府”和“有效市场”的“双轮驱动”,构建“特色数据产业、产业数字化转型、数字化均衡发展、市场需求侧改革、数据统计、数据监管”的数据市场“六位一体”的体系建设。

  10.打造特色数据产业和市场。建立大数据融合创新中心,打造集开放创新基地、产学研载体、高端数据咨询服务平台于一体的数据资源集散地。结合珠海特色学科研究和产业布局,构建以卫星遥感、海洋监测等为核心的特色数据组团,配套特色数据产业相关的土地、税收、人才等扶持策略,加强特色数据在自然资源、生态环境、农业农村、应急管理、交通运输、城市管理等领域的产业化应用,提升特色数据市场价值和市场规模,形成以特色数据为吸引的产业集聚和产能升级。探索建设特色数据交易平台,优先培育特色数据细分领域交易市场,以数据要素的高效配置带动发展珠海数字经济。建立特色数据交易流通机制,健全数据产权、定价、交易流通、数据安全和秘密保护等基础性规则,明确数据主体、数据控制方、数据使用方的权利义务,保护数据主体权益,激发数据流转活力。建立健全数据交易和行业自律机制,培育规范的数据交易中心和市场主体,发展数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系。

  11.推进产业数字化转型。加快产业数字化发展进程,支持工业企业上云、用数、赋智,加快数字经济和实体经济的深度融合,推进智慧农业、智慧金融、智慧医疗、智慧教育等领域建设,打造创新驱动的数字经济发展高地。

  12.推行“数字化均衡”行动。着力解决“数字鸿沟”,通过“数据回流”加快基层数字化能力建设,解决“最后一公里”问题。切实解决老年人运用智能技术困难的问题,倡导各类公共服务“数字无障碍”,针对老、弱、病、残等困难人群的实际需求,对已建的各类数据平台、数据应用、数据服务开展适应性改造。引入社会化资本,在基层社区建立数字综合服务中心,通过社会工作者指导和智能化辅助相结合的方式,为全市数字化困难人群创造优质普惠的数字生活新图景。

  13.加强政府引入社会数据力度。推动政府需求侧改革,加大政府侧从社会引入数据资源的力度,建立健全政府向社会力量引入数据资源和数据服务的机制。加强公共资源交易中心在财政资金采购社会数据中的专业性和规范性,并配备相应的人才队伍。加强采购需求管理和绩效评价,加强对所引入社会数据的准确性、可靠性的评估。率先推动自然资源、人口、地下管线等资源采集类以及物联网类数据项目的采购试点,培育数据产业市场,引导市场健康发展。

  14.推进数据统计调查工作。在国家和省统计局数据统计调查制度的总体框架下,探索推进符合数据资产规律特点的社会数据统计调查,实现对社会存量数据资源的全面掌握,定期向社会发布数据统计报告。

  15.建立协同审慎监管体系。推行“管行业也要管数字化转型”的新理念,搭建数据资源、网信、公安、市监、行业部门等多部门数据资源跨部门协同监管体系,开展数据要素市场监管执法,打击数据交易中的不正当竞争行为。健全投诉举报查处机制,防止发生损害国家安全及公共利益的行为。依靠行业协会和第三方机构,发挥自身行业优势,通过自律公约或行业标准的形式,建立数据交易行业信用监管机制。发挥社会监督作用,各数据流通参与方应当履行行业自律职责,并接受媒体和民众的监督。

  (五)兜牢安全底线,完善数据安全运行保护体系,为数据市场的健康发展提供安全保障

  以健全数据安全制度、提升数据安全技术、加强个人隐私保护完善数据安全运行保护体系。

  16.健全数据安全制度。建立政府主导、多方参与的数据分类分级保护制度,厘清各方权责边界,制订市、区两级重要数据目录,对列入目录的数据进行重点保护。建立数据隐私保护和安全审查制度,落实政府部门、企事业单位、社会公众等数据安全保护责任,支持设立社会性的数据安全中介服务机构。建立健全数据安全风险评估、监测预警和应急处置机制,按有关规定开展安全评估。

  17.提升数据安全技术。推进数据全生命周期安全保护技术应用创新,确保数据的完整性、保密性和可用性。探索数据流转溯源跟踪技术,加强数据流通全流程安全监管,形成可管可控的数据安全治理体系。构建云网数一体化协同的安全保障体系,强化对算力资源和数据资源的安全防护。运用可信身份认证、数据签名、接口鉴权等数据保护措施和区块链、多方安全计算等新技术,提升数据安全保障能力。

  18.加强个人隐私保护。建立数据要素的社会共识和政策约束体系,对个人数据的收集、储存、加工、运输、使用等操作加强法律法规及行为规范的合规性判断,加强数据的标准规范应用,维护数据主体的合法权益。

  三、保障措施

  (一)组织保障

  建立健全专班运作机制,实施清单式管理、项目化落实,逐条逐项分解任务,明确时间表、路线图、责任人。建立关键任务跨层级跨区域协同推进机制,定期反馈工作进度,切实推进项目实施。各区、各部门要充分发挥主动性和创造性,明确各自的目标任务,确保各项任务落到实处。

  (二)资金保障

  统筹数字政府改革相关经费,做好数据要素市场化配置改革资金保障。积极稳妥引入社会资本,在数字产业化转型、产业数字化转型和数据融合应用、流通交易等方面发挥作用。

  (三)人才保障

  加强公共数据管理人才队伍建设,推进市、区两级政府及部门首席数据官制度试点,培养数字型管理人才。建立公务员数字化能力评估指标体系,制定公务员数据科学的培训计划和资格认证清单,提高领导干部和各级政府机关工作人员的“学数、用数”能力。积极运用政策和财政手段,围绕数据产业图谱需求,吸引各类数据服务人才来珠创业就业。

  (四)改革评估

  委托第三方机构加强数据要素市场化配置改革情况跟踪分析,定期对数据要素市场化配置各项工作进行分析评估,发现存在的问题,提出改进意见。加强数据要素市场化配置改革工作督促检查,推动工作落实。市政务服务数据管理局定期总结改革成果,向市委全面深化改革委员会汇报进展成效。

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